关于加快行业协会立法的建议案

    行业协会（含商会、企业家协会等）是重要的市场机制和社会组织，在发展社会主义市场经济和构建社会主义和谐社会中具有不可替代的重要作用。温家宝总理在3月5日的《政府工作报告》中讲到加快转变政府职能时突出强调，要“重视发挥行业协会、商会等组织的作用。”

    我国的行业协会是伴随着社会主义市场经济的发展、改革开放的推进和社会主义和谐社会的建设而发展起来的。据民政部门的统计，我国现有各级各类行业协会7万多家，占登记注册社会团体的三分之一强。2007年5月，国务院办公厅发布《关于加快推进行业协会商会改革和发展的若干意见》，肯定了改革开放以来我国行业协会发展所取得的成就和发挥的重要作用，明确了下一步改革与发展的指导思想和总体要求，对行业协会的职能定位、体制改革、能力建设及相关政策措施等提出了具体的要求，从战略的高度对行业协会的改革与发展做出了部署，同时提出，要在借鉴国际经验、深入调研的基础上，积极推进行业协会相关法规的起草工作。

    随着我国行业协会的改革与发展，行业协会的立法问题已经刻不容缓。

    行业协会作为市场经济中的结社组织由来已久，其相应的法律规范也早有先例。清朝末年，随着商品经济及近代工业的发育和发展，各种形式的商会、同业公会等行业协会涌现出来，满清政府为促进和规范商会的发展，于1904年出台了《商部奏定商会简明章程》。辛亥革命后，民国政府于1915年和1918年先后颁布《商会法》和《工商同业公会规则》，于1927年出台《工艺同业公会规则》，并于1929年修订颁布了《商会法》和《工商同业公会法》，从而形成了关于行业协会的基本法律体系。改革开放以后，我们从上世纪80年代后期开始发展行业协会。进入90年代以后，随着社会主义市场经济的发育和发展，各种形式的行业协会逐渐涌现出来。从1997年到2002年，当时的国家经贸委先后出台关于培育发展行业协会的三个重要文件，形成了支持和规范行业协会发展的基本政策框架。同一时期，在中共中央从十四届三中全会以来的历次关于经济社会发展的政治文件和历届政府的工作报告中，都强调要发展市场中介组织、发挥行业协会作用。在中央政府的大力推动下，全国各地出现了行业协会的发展热潮。随着我国加入WTO和经济全球化的冲击，随着反倾销等各种国际经济摩擦日益频繁，行业协会的作用越发重要，行业协会制度规范上存在的问题日益凸现出来。地方各级政府为此陆续发布相关文件、甚至颁布地方法规，为促进和规范行业协会发展保驾护航。据不完全统计，从上世纪90年代末温州市政府发布《温州市行业协会管理办法》、深圳市人大通过《深圳经济特区行业协会条例》以来，先后有14个省级政府 和13个市级政府发布了行业协会的政府文件和地方法规。2005年12月广东省人大常委会通过《广东省行业协会条例》，在登记注册、监督管理、组织治理等诸多方面作出了大胆的探索和创新，某些方面甚至突破了国务院1998年10月颁布的《社会团体登记管理条例》，将行业协会立法问题以法律冲突的形式提了出来。

    行业协会就其组织结构而言属于社会团体，是由公民自愿组成，为实现会员共同意愿，按照其章程开展活动的非营利性社会组织。但是，作为一种市场机制，行业协会严格区别于一般意义上的社会团体：其一，与一般的社会团体远离市场体系不同，行业协会是市场体系的一部分，是市场经济中不同主体间基于一定经济关联性和利益共同性而达成的结社和采取的集体行动，是区别于价格、成本、竞争等常规市场机制的一种特殊的市场机制，其核心功能是降低交易成本；其次，与一般的社会团体远离营利机制不同，行业协会虽然自身属于非营利组织，但其会员都是营利性的企业，行业协会必须为会员企业创造营利的条件，成为会员企业积累财富、发展经济的必要保障；再次，与一般的社会团体远离政府、政策不同，行业协会作为企业和企业家以产业活动和经济利益为纽带形成的公共空间，是他们表达政策诉求、参与政策制定、影响政策过程、推动政策实施的重要组织和制度形式，也是政府谋求与企业－市场对话的适当的代表机制，在实践中常常代表企业和产业，成为政府制定和推行产业政策的审议主体和政策工具，对于产业政策的制定和实施发挥重要的作用。

    因此，在市场经济条件下，对于行业协会来说，仅有社会团体的制度规范是不够的，需要有专门针对行业协会的制度规范。特别是在发展市场经济、推进社会转型、融入经济全球化的现实背景下，大力发展行业协会的客观需要亟待从法律政策环境和制度规范层面给以特殊的保障和支持。更何况我国现行的社会团体管理在登记体制、监管手段、治理结构等方面存在很多问题，不仅难于为行业协会的较快发展及其作用的充分发挥提供制度保障，在很大程度上甚至成为阻碍和制约行业协会发展壮大的制度因素。为此建议在《社会团体登记管理条例》之外，尽快研究和制订面向行业协会的专门法律法规，努力为行业协会的较快发展及其作用的充分发挥，创造积极的制度环境。

    第一，尽快将行业协会立法问题纳入立法程序。在现行法律框架中，可在行政法规层面，考虑与正在修订的《社会团体管理条例》相配合，平行启动关于行业协会专门行政法规（条例）的起草工作。建议由国务院法制办牵头，邀请国家发改委、民政部、商务部、国资委等相关部委，组成行业协会立法起草领导小组，协调相关政府部门，共同推动行业协会的立法工作。

    第二，行业协会立法要立足于我国当前发展社会主义市场经济和构建社会主义和谐社会的基本国情，认真总结地方各级政府在实践探索中形成的有效的经验模式，吸取其中的经验教训。同时，要借鉴其他国家和地区在发展和规范行业协会方面的成功经验，也要认真回顾和研究我国历史上关于行业协会相关立法的经验教训。

    第三，在行业协会立法过程中，既要征求包括经济学、社会学、政治学、公共管理学等相关学科的专家学者的意见，也要在各类行业协会中广泛征求意见，也要征求各行各业的企业家的意见，建议为推动立法，可成立包括相关政府部门的负责同志、专家学者、行业协会代表和企业家代表组成的立法咨询委员会，在广泛征求各方面意见的基础上集思广益，努力形成严整、科学、合理并具有广泛代表性和共识性的立法草案，将行业协会立法建立在科学性和民主性的基础上。
 
    第四，行业协会立法中涉及到登记注册、政策支持、监督管理、组织治理和行业自律等关键环节，建议以专题形式开展较为深入的研究，可通过课题招标的形式委托相关专家学者组织力量进行基于理论和实证的政策研究，设计出可选择的政策方案，为立法过程中探索必要的制度创新提供科学依据。